在采访垃圾短信治理行动的过程中，记者听到被提及频次最高的建议就是“完善立法”，那么，目前关于垃圾短信治理已有哪些法律，这场长期的战役究竟还需要明确哪些细则呢？ 

    完善立法：让执法者的矛更加锐利 

    记者在河南洛阳采访了1月破获的一起伪基站案件，民警王新华告诉记者，据该案涉案人员交代，他们从去年5月起就开始利用伪基站发送短信，每小时能发送上万条。据估算，每万条的获利在300～400元。但是，这样大的获利，涉案人员最后所受到的处罚仅仅是“行政拘留10天，没有进行罚款”。 

    违法成本低、执法成本高一向是垃圾短信治理中的一大难题，前几年，《中华人民共和国电信条例》及其他部门指导意见、文件都没有对垃圾短信作出明确的法律规范。2012年12月全国人大常委会在《关于加强网络信息保护的决定》（以下简称“决定”）中对垃圾短信给出了定义，虽然在立法上已经有重大突破，但是光有定义仍远远不够。 

    “全国人大常委会‘决定’最大的问题在于没有规定罚则。” 中国互联网协会研究中心秘书长、中国消费者协会律师团成员胡钢告诉记者，“目前，对于垃圾短信发送者的处罚只有一些部门规章可参考，所规定的处罚上限也仅有3万元，而某些发送者所牟取的利益远远不止这一数目。只有重修法律，明确罚则，加大处罚力度，才能增加违法成本，让法律具有威慑力，起到应有的预警作用。同时，也能让公安部门、工商部门在执法过程中有清晰的上位法的参考。” 

    而对于新出现的伪基站问题，记者在采访中获知，有的地方将利用伪基站发送垃圾短信的案件界定为“干扰无线电正常运行”的行政案件，而有的地方则界定为“破坏公用电信设施”的刑事案件，两类界定的处罚相差甚远，前者只能对涉案人员进行几日行政拘留，而后者则可能判处数年刑罚。针对这一问题，工信部拟联合最高法、法制办、公安部等相关部门推动修订《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2004]21号）和《最高人民法院关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2000]12号），对利用伪基站破坏公用电信设施、扰乱电信市场管理秩序和无线电通信管理秩序的行为加大惩处力度。 

    记者还从工信部了解到，为细化和落实全国人大常委会“决定”，工信部继去年签发了《电话用户真实身份信息登记规定》和《电信和互联网用户个人信息保护规定》两个部长令后，目前正在制定《通信短信息服务管理规定》，以规范短信服务特别是商业性短信发送行为，细化短信服务企业的责任和义务，明确对违背用户意愿滥发短信等违规行为的处罚措施，为垃圾短信治理提供执法依据，预计于年内出台。 

    用户觉醒：治理之战的攻防转换契机 

    垃圾短信发送者想出各种招数把信息发送到用户的手机里，而运营商、安全厂商和其他部门则想方设法进行围追堵截。垃圾短信治理是不是一场永远的防御战？ 

    对记者提出的这一问题，胡钢表示：“法律明确赋予了公民的通信权，在垃圾短信治理中，只有用户自己站出来主张自己的权利时，监管、运营、行政部门才能采取措施，‘防’才能变成‘攻’。” 

    “把主动权交到用户手中”正是国外有关垃圾短信立法的核心精神。GSM协会首席监管官小组成员金耀星告诉记者：治理垃圾短信的国际惯例一般要突出两点，一是充分尊重用户的意见；二是有关运营商根据用户投诉采取封堵措施，而不是采取主动的封堵措施，以避免与商业和政治自由相冲突，也可避免过高的协助执法成本。 

    从这一意义上说，提高用户的法律意识刻不容缓。目前，我国公众对自己信息保护意识的淡漠，也是造成垃圾短信泛滥的重要原因。纵观国外的相关法律法规，在处置垃圾短信问题时，无不先推行个人信息保护法，对电话用户以及电子邮件用户进行教育，增强公众的法制观念和自我保护意识。用户不仅在甄别垃圾短信上具有绝对的主动权，并且还负有举报的义务。 

    在美国、新加坡等国家，治理垃圾短信的重要步骤之一就是建立“黑白名单”，用户可到政府指定的部门登记，提出愿意和不愿意接收的短信号码，甚至可以明确自己愿意接收广告信息的时间段。相关运营商再依据这一名单对发送给用户的短信进行屏蔽。一旦违反用户意愿发送短信，发送者将受到重罚。在新加坡，向“禁止呼叫名单”中的号码每发一条垃圾短信或打一次骚扰电话，则可面临最高1万新元的罚款。 

    为12321提供“公信卫士”客户端的光芒网络公司副总裁丁野认为：无论是运营商还是安全厂商都有一定的权利边界和技术瓶颈，进攻要靠用户自己。“只有在收到垃圾短信时，用户能够保持清醒的头脑，做到不相信、不上当，并掌握投诉、举报的方式，才能使垃圾短信的产业链从根本上断裂。” 

    疏堵结合：培育健康产业的两条路径 

    从内容上看，垃圾短信主要分为两类：一是对合法商品或者服务进行宣传推广的广告类商业短信，比如房地产广告、教育培训宣传、商品推销等；二是含有诈骗、色情、贩卖发票等违法内容的短信，也就是含有不良信息的短信。对第二类垃圾短信当然应该毫不留情地予以打击，而对第一类，是不是也应该一刀切呢？ 

    “垃圾短信的发送有着刚性需求。”工信部电信研究院通信信息研究所副总工、高级工程师张炎滨对记者说。他主持过多项反垃圾短信标准制定和反垃圾短信科技攻关项目。“垃圾短信发送服务的购买方需要把信息告诉给用户，利益链条客观存在。” 

    胡钢则认为，基于电信网络的短信广告本来应该是一种正常的商业模式，和电视广告、报纸广告、电梯广告等并没有实质的不同，只是传播途径有所差异。中国的这一市场远远没有发展起来，与欧美相比存在着数量级的差别。正是因为这一市场的法律不完善，缺乏更严格的规管，才造成了今天这种“劣币驱逐良币”的现象。 

    胡钢呼吁，对于违法类的垃圾短信，应该加大封堵力度。但是，切不要因为一味堵截垃圾短信，而伤害了新时代基于网络营销的广告模式。对于正常的商业广告，应该采取一定的疏导，例如开辟特定的端口作为合法的广告渠道，加大行业监管，培养健康发展的产业。 

    记者查阅了其他国家关于垃圾短信的法律规定，了解到，无论是哪个国家，都不是所有用户都完全拒收垃圾短信。那么，是否可以转换思路，将用户深恶痛绝的“垃圾短信”变成“有用信息”呢？ 

    正如有的运营商将公用电话改造成免费电话亭，只不过用户在拨打电话前必须先收听一段广告一样，对于垃圾短信也可以采取同样的思路。在一些国家，运营商或者商业短信发送方与手机用户签订协定，用户接到商业广告短信后，就能免除一部分通信资费，或者能获得一定的免费通话时长，在这种商业模式中，用户成了广告短信的利益受惠者，自然就不会对其不满和投诉了。 

    只有完善立法，健全规章，疏堵结合，垃圾短信治理的成效才能维持得更久，才有望彻底厘清种种乱象，培育出经营者获益、消费者满意的健康产业。

    来源：中国信息产业网